文 | 瀛和律师事务所 李志军
2026年6月25日，全国人大网同时公布了《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称"《政府采购法（修订草案）》"）与《中华人民共和国招标投标法（修订草案）》（以下简称"《招标投标法（修订草案）》"），均向社会公开征求意见。两部修订草案均对串通行为的法律责任作出修改，加大了处罚力度，体现了立法机关对政府采购和招标投标领域违法行为从严治理的政策导向。但经笔者比对，两法修订草案在处罚尺度、处罚对象范围及人员处罚标准等方面存在显著差异，可能引发法律适用上的不协调，有必要在审议阶段予以统筹考量。本文以预算400万元人民币的政府采购工程为场景，分别从招标工程（适用《招标投标法》）与非招标工程（适用《政府采购法》）两个维度展开分析。
一、对供应商（投标人）的罚款尺度存在差异
《政府采购法（修订草案）》对供应商串通行为的罚款规定为"处以采购最高限价或者合同金额百分之五以上百分之十以下的罚款"；而《招标投标法（修订草案）》对投标人串通投标的罚款规定为"处中标项目金额或者招标项目估算金额百分之二以上百分之十以下的罚款"。
以预算400万元的政府采购工程为例，在两法分别适用的情况下，罚款幅度对比如下：
两法的罚款上限相同（10%），但下限存在2%与5%的差异——对非招标工程中供应商的罚款下限，是招标工程中投标人的2.5倍。同属政府采购工程，仅因是否采用招标方式而导致罚款下限相差三倍，在制度逻辑上难以自洽：招标工程通常金额更大、影响范围更广，为何供应商的罚款下限反而更低？
从立法技术角度审视，两法在罚款基数术语上亦存在不统一：《政府采购法（修订草案）》使用"采购最高限价或者合同金额"，《招标投标法（修订草案）》使用"中标项目金额或者招标项目估算金额"。虽然实务中两组概念指向的金额大致相当，但在法律文本层面采用不同表述，可能引发解释争议——例如，"采购最高限价"与"招标项目估算金额"在未开标或流标情形下是否指向同一金额，即存在不确定性。
二、对供应商（投标人）所属人员的处罚范围存在差异
两法修订草案对单位串通行为中个人责任的追究范围采用了截然不同的表述，涉及立法语言的精准选择与责任主体范围的实质差异。
（一）《政府采购法（修订草案）》的"无过错归责"模式
《政府采购法（修订草案）》将处罚对象界定为供应商的"法定代表人或者单位负责人以及直接责任人员"。该表述具有两层含义：
第一，"法定代表人或者单位负责人"与"直接责任人员"之间用"以及"连接。根据《立法技术规范（试行）（一）》（法工委发〔2009〕62号）第13.2条的规定，"以及"连接的并列句子成分，前后成分有主次之分，前者为主、后者为次，前后位置不宜互换。据此，法定代表人或者单位负责人属于主要处罚对象，直接责任人员属于次要处罚对象——但二者均在处罚范围之内。
第二，该表述以"或者"连接"法定代表人"与"单位负责人"，涵盖了两类主体。更为关键的是，该条文未以"负有责任"等词语对法定代表人或单位负责人加以限定，在文义解释上意味着：只要供应商存在串通行为，其法定代表人或者单位负责人即应当承担个人责任，不以其对该违法行为是否知情、是否参与或者是否存在过失为前提。这实质上是一种无过错归责/严格责任模式——法定代表人或单位负责人因其身份而被当然纳入处罚范围。
（二）《招标投标法（修订草案）》的"有过错归责"模式
《招标投标法（修订草案）》将处罚对象界定为"负有责任的领导人员和直接责任人员"。该表述与前者存在两个层面的差异：
第一，连接词使用"和"而非"以及"。根据《立法技术规范（试行）（一）》第13.1条，"和"连接的并列成分无主次之分，互换位置后语法意义不变。因此，"负有责任的领导人员"与"直接责任人员"在法律地位上平等，不存在主次关系或优先处罚顺序。
第二，该条文以"负有责任的"明确限定了领导人员的追责前提——只有在领导人员对串通行为负有责任（明知、应知、参与或者存在管理过失）的情况下，才承担个人责任。这意味着立法者选择了有过错归责模式——领导人员不因其职务身份当然受罚，而须以责任认定为前提。
（三）两种模式的实务影响
仍以预算400万元的政府采购工程为例。假设某施工企业在非招标工程中与其他供应商串通，其法定代表人并不知情，系项目经理与采购人工作人员私下串通。在适用《政府采购法（修订草案）》时，该法定代表人仍可能被处以个人罚款（单位罚款的5%-10%）；而在适用《招标投标法（修订草案）》时，仅负有责任的项目经理和直接参与串通的人员会受到处罚，不知情的法定代表人则不承担责任。
从法律适用角度看，二者并行将导致同质性违法行为因适用的法律不同而产生个人责任追究范围的显著差异。两种归责模式孰优孰劣可以讨论，但两法在个人责任追究上的标准不统一，需要立法协调。
三、对个人罚款尺度存在差异
即便个人被纳入处罚范围，两法修订草案对个人罚款的计算标准亦不相同：
以400万元预算工程中单位罚款20万元（取下限）为例：《政府采购法（修订草案）》项下个人罚款为1万元至2万元；《招标投标法（修订草案）》项下个人罚款为1万元至5万元。上限差距达2.5倍。招标工程中的个人处罚上限远高于非招标工程，与前述单位罚款下限的差异方向恰好相反——非招标工程的单位罚款下限更高，但招标工程的个人罚款上限更高。这种交叉错位的处罚力度配置，缺乏统一的立法逻辑支撑。
四、结语与建议
两部修订草案同步公开征求意见，为建立协调统一的政府采购与招标投标法律责任体系提供了重要契机。笔者认为，串通行为在两法规制领域具有高度的同质性——无论是招标工程还是非招标工程，串通行为对市场竞争秩序的破坏、对财政资金的侵蚀、对公共利益的损害，在本质上并无区别。对同质违法行为设置差异化的行政处罚标准，不仅可能引发法律规避行为（如采购人基于处罚后果选择采购方式），也可能在行政执法中造成"同案不同罚"的困境。
建议在两法修订草案的后续审议过程中，立法机关对上述三项差异予以统筹考量：一是统一单位罚款下限标准，消除2%与5%的差异；二是统一个人责任归责模式，明确对法定代表人或负有责任的领导人员是否适用无过错归责；三是统一个人罚款上限标准，解决5%-10%与5%-25%的差异问题。唯有两法协调一致，方能构建内在统一、公平合理的政府采购与招标投标法律责任体系。
400-061-0808
